Publication du cahier d'études 204: Public capital stocks in dynamic fiscal competition

Auteurs: P. Pieretti, G. Pulina et B. Zou 

Le rapport Draghi (2024) souligne le risque de décrochage de l’Europe si celle-ci ne réalise pas des dépenses publiques conséquentes dans les technologies de pointe nécessaires à préserver sa compétitivité. Même à l’intérieur de la zone euro, les États membres se font concurrence pour attirer des entreprises et des ressources mobiles. Or, cette concurrence internationale repose moins sur des mesures budgétaires de court terme que sur l'accumulation d’un stock de capital public (infrastructures, réseaux, capacités administratives, institutions légales et réglementaires) capable de façonner l’attractivité territoriale et donc sa base fiscale. 

Cette étude propose un cadre théorique pour répondre à la question suivante. Lorsque le capital privé est mobile au niveau international, les politiques nationales consistant à investir stratégiquement en infrastructures publiques suffisent-elles à réduire les écarts technologiques entre pays (convergence) ou au contraire, sont-elles susceptibles de creuser des écarts existants (divergence) ? Afin d’approfondir cette question, nous proposons une analyse dynamique dans laquelle deux pays se livrent concurrence pour attirer du capital international. Pour ce faire, ils utilisent deux types d’instruments. D’une part, l'impôt sur les sociétés et d’autre part des investissements publics qui contribuent à augmenter l'infrastructure nationale. L'infrastructure améliore la productivité des entreprises qui s'implantent au pays et peut donc attirer du capital étranger, augmentant l’activité économique et donc les recettes fiscales. Cependant, l'infrastructure publique est sujette à la détérioration à travers le temps, et la diffusion technologique peut éroder les avantages nationaux en la matière. 

Le modèle développé dans notre papier permet de tirer plusieurs enseignements. 

Premièrement, la convergence entre pays n'est pas assurée. La dynamique concurrentielle favorise la réduction des écarts et donc la convergence lorsque la dépréciation de l’infrastructure est rapide, lorsque les avantages liés à l’infrastructure se diffusent plus rapidement (diffusion des standards, interopérabilité, transferts de savoir-faire), ou lorsqu’il existe des coûts d’ajustement de l’investissement public. À l’inverse, la divergence technologique entre pays peut persister du fait de la course à l’investissement lorsque les autorités publiques sont patientes, lorsque l’infrastructure contribue significativement à la productivité du secteur privé, ou lorsque les investissements publics augmentent efficacement le stock d’infrastructure. Néanmoins, dans notre modèle la convergence des économies n'implique pas nécessairement l'amélioration du bien-être social. Afin de répondre à cette question, une analyse normative reste nécessaire. 

Deuxièmement, les conditions initiales ont un impact sur le résultat. Si l’écart en infrastructure entre pays est modéré, les deux gouvernements investiront en infrastructure. Par contre, si l'écart initial est important, le pays ayant un retard technologique peut rationnellement différer l’investissement, en attendant que l’avantage de l'autre pays s'atténue à travers la diffusion technologique. 

Troisièmement, la course à l’investissement public peut être abandonnée au profit d’une concurrence exclusivement fiscale lorsqu’il existe d’importantes frictions liées à l'ajustement de l’investissement public (permis de construction, procédures administratives, coûts de financement, aléas de mise en œuvre des infrastructures, etc.). Enfin, un pays richement doté en infrastructures peut maintenir un impôt sur les sociétés à un niveau élevé, même si la base imposable est mobile. 

Du point de vue de la politique économique, trois messages se dégagent. D’abord, réduire les frictions qui augmentent le coût de l’investissement public (permis, procédures, marchés publics, capacité d’exécution, financement) peut éviter l’abandon des programmes d’infrastructure lorsque l’investissement est socialement souhaitable. Ensuite, l’importance des conditions initiales plaide pour des aides ciblant les régions à très faible niveau d'infrastructure publique, afin de limiter les délais d’entrée dans la dynamique d’investissement. Enfin, lorsque l’infrastructure est un levier puissant et que les avantages sont persistants, la dynamique peut être « fragile » et conduire à des écarts durables. Cela plaide en faveur de mécanismes de coopération et d’intégration (projets transfrontaliers, standards communs, interopérabilité, intégration des marchés de l’énergie, du transport et du numérique) facilitant la diffusion et la transférabilité des avantages, sans nécessairement, dans l'esprit du rapport Draghi (2024), affaiblir le rôle productif des infrastructures. Ceci afin de contribuer à enrayer le décrochage de l’Europe face aux grandes économies que sont les États-Unis et la Chine. 

Le contenu de cette étude ne doit pas être perçu comme étant représentatif des opinions de la Banque centrale du Luxembourg ou de l’Eurosystème. Les opinions exprimées reflètent celles des auteurs et non pas nécessairement la position de la Banque centrale, de ses dirigeants ou de l’Eurosystème. 

Ce cahier d’études est disponible sur le site internet de la BCL : www.bcl.lu

 

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